פסק-דין בתיק עת"מ 12475-07-13

העתירה

1.         בעתירה המינהלית דנן, אשר הוגשה על-ידי חברת הכנסת זהבה גלאון, מתבקש בית-המשפט להורות למשיבים - ראש הממשלה ושר האוצר - לפרסם לאלתר לציבור הרחב את  סיכומי הדיון והפרוטוקולים מדיוני הוועדה להגברת התחרותיות במשק. העתירה הוגשה בעקבות סירובו של הממונה על חופש המידע במשרד האוצר להיענות לבקשה שהוגשה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק חופש המידע או החוק). הממונה דחה את הבקשה בהסתמך על סעיף 9(ב)(4) לחוק, מן הטעם שמדובר בדיונים פנימיים והתייעצויות פנימיות. עובר לדיון בעתירה, סירבו המשיבים לחשוף לעותרת את סיכומי הדיון והפרוטוקולים. לאחר הדיון בעתירה הודיעה ב"כ המשיבים, כי בעקבות הערות שהושמעו בבית-המשפט במהלך הדיון, הוחלט לפרסם את המסמכים האמורים, אגב מחיקת שמות הדוברים. בהמשך להודעה, פורסמו כל המסמכים הנ"ל, במתכונת האמורה, באתר האינטרנט של משרד האוצר. משעמדה העותרת על בקשתה, לפיה הפרסום יכלול גם את שמות הדוברים, הושלמו טיעוני הצדדים בעניין זה, בכתב ובעל-פה, ונדרשת אפוא כיום ההכרעה בסוגיית פרסום השמות.

הרקע העובדתי - הוועדה להגברת התחרותיות במשק והבקשות לעיון בפרוטוקולים

2.         ביום 24.10.10 מינו ראש הממשלה, שר האוצר ונגיד בנק ישראל, ועדה להגברת התחרותיות במשק (להלן - הוועדה). בכתב המינוי צוין, כי הוועדה תבחן את ההשפעות של המבנה הנוכחי של המשק הישראלי, ולאור בחינה זו תמליץ על צעדי המדיניות הרצויים, לרבות תיקוני חקיקה וצעדים אופרטיביים. הוועדה הוקמה כוועדה פנים-ממשלתית - כצוות עבודה פנימי של הנציגים המקצועיים הבכירים בשירות הציבורי, בסוגיות הרלבנטיות שהונחו לפתחה. בוועדה, אשר לא היוותה כאמור ועדה ציבורית, לא היו נציגי ציבור בלתי תלויים. בראש הוועדה עמדו מנכ"ל משרד ראש הממשלה ומנכ"ל משרד האוצר. חברי הוועדה היו המפקח על הבנקים בבנק ישראל, יו"ר הרשות לניירות ערך, כלכלנית ראשית של הרשות לניירות ערך, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי ופיסקאלי), ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר, הממונה על ההגבלים העסקיים, וכן מנהלת חטיבת המחקר בבנק ישראל. כל בעלי התפקידים האמורים, שכיהנו באותה עת, אינם משמשים עוד היום בתפקידיהם. במהלך תקופת כהונתם, התחלפו בוועדה חלק מהחברים עקב סיום תפקידם בשירות הציבורי ובמקומם מונו מחליפיהם לתפקיד. 

3.         הוועדה, שהחלה עבודתה ביום 9.11.10, הקימה שלושה צוותי עבודה בנושאים שונים, וקיימה מספר רב של דיונים במליאה. ההליך שקיימה היה דו-שלבי. בשלב ראשון, לאחר שמיעת עמדות גורמים שונים, גיבשה הוועדה טיוטה של המלצותיה. בשלב שני הועמדה טיוטת ההמלצות לעיון הציבור ולהערותיו; ועל-יסוד הערות הציבור גיבשה הוועדה את עמדתה ופרסמה את המלצותיה הסופיות.

הוועדה לא הקליטה את דיוניה, ואף לא נערך פרוטוקול רשמי מטעמה. על-פי האמור בכתב-התשובה, לבקשתו של מנכ"ל משרד האוצר, עוזרו דאז ניהל תרשומת בלתי רשמית כסיכום של עיקרי הדברים שהועלו במהלך דיוני הוועדה. התרשומת האמורה שערך עוזר מנכ"ל משרד האוצר לא הועברה ליתר חברי הוועדה בזמן אמת לצורך קבלת הערותיהם על נכונות הדברים. עם זאת, המסמכים הועברו למנכ"ל משרד האוצר באופן שוטף ונרשמו בידיעתו. דיוני צוותי המשנה לא תועדו כלל.

            ביום 15.9.11 הציגה הוועדה את עיקר המלצותיה לראש הממשלה, שר האוצר ונגיד בנק ישראל, ועותק מעיקרי ההמלצות גם פורסם לציבור.

4.         עוד במהלך דיוני הוועדה, ביום 12.7.11, פנתה העותרת למנכ"ל משרד ראש הממשלה ולמנכ"ל משרד האוצר בבקשה לקבלת הפרוטוקולים מישיבות הוועדה. ביום 31.7.11 נמסרה לה תגובה מטעם הגורמים האמורים, לפיה הם "[אינם] רואים לנכון בשלב זה, ועד לפרסום טיוטת דו"ח ביניים של דו"ח הוועדה, לחשוף את הפרוטוקולים של דיוניה הפנימיים והליכי השמיעה שקיימה".

במקביל, הוגשה ביום 5.9.11 עתירה לבג"צ, בגדרה התבקש סעד שיורה על חשיפת מלוא התשתית העובדתית שהונחה לפני הוועדה במהלך עבודתה. בתגובה לעתירה ציינה המדינה, כי רוב החומר שהתבקש - התפרסם ממילא במסגרת טיוטת הדו"ח המלאה, וכי חלק אחר יפורסם באתר האינטרנט של משרד האוצר (להלן - אתר האינטרנט). כן פרטו המשיבים בתגובה לעתירה הנ"ל את עמדתם לגבי הדרישה לפרסום הפרוטוקולים של דיוני הוועדה, וציינו כי ככל שהעותרת באותו הליך מעוניינת לקבל את הפרוטוקולים, פתוחה לפניה הדרך להגשת עתירה לפי חוק חופש המידע, וכי בנסיבות אלו - דין העתירה להידחות מחמת קיומו של סעד חלופי. העתירה נמחקה לבקשת העותרת (בג"צ 7248/11 התנועה למען איכות השלטון נ' הוועדה להגברת התחרותיות במשק הישראלי (9.11.11)).

5.         ביום 11.10.11 פרסמה הוועדה באתר האינטרנט את טיוטת המלצותיה בדו"ח מפורט המחזיק 324 עמודים, וכן פרסמה לציבור את ניירות העמדה שהוגשו לה. הוועדה פנתה לציבור הרחב כדי לשמוע את עמדותיו בכל הנוגע להמלצותיה. לאחר הפרסום, קיבלה הוועדה הערות מן הציבור ושמעה גורמים נוספים.

יצוין, כי ביום 13.11.11 פנתה העותרת למנכ"ל משרד האוצר, בבקשה כי הוועדה תקיים את הדיונים בשלב השני ב"דלתיים פתוחות", והיא נענתה על-ידי מרכז הוועדה, כי עבודת הוועדה נעשית ב"דלתיים סגורות" וכי הוועדה תדאג לפרסם לציבור את מסקנותיה והמלצותיה.

ביום 18.3.12 פרסמה הוועדה את הדו"ח הסופי של עבודתה, כאשר לדו"ח הסופי צורפו דעות מיעוט של חלק מחברי הוועדה. המלצות הוועדה אומצו על-ידי ממשלת ישראל ביום 22.4.12; ולאחר מכן פורסמו תזכירי הצעת חוק המבוססים על ההמלצות האמורות והחל הליך חקיקתי ליישום ההמלצות. באתר האינטרנט פורסמו באותו שלב הן דו"ח הביניים והן הדו"ח הסופי של הוועדה, לרבות דעות המיעוט וחוות הדעת המקצועיות. כן הופיעו באתר האינטרנט מצגות וניירות עמדה שהוצגו לוועדה על-ידי צדדים שלישיים.

6.         ביום 25.4.13 הגישה העותרת עתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק, לקבלת סעד דומה לזה המבוקש בעתירה דנן (בג"צ 2975/13). העתירה נדחתה על הסף ביום 19.6.13, זאת בשל קיומו של סעד חלופי במסגרת עתירה לפי חוק חופש המידע בבית-המשפט לעניינים מינהליים.

ביום 23.6.13 הגישה העותרת בקשה, לפי חוק חופש המידע, לממונה על חוק חופש המידע במשרד האוצר, במסגרתה ביקשה לקבל את המידע המבוקש בעתירה. הבקשה סורבה על-ידי הממונה בהסתמך על סעיפים 9(ב)(4) ו-9(ב)(1) לחוק. על הסירוב האמור הוגשה העתירה דנן.

כאמור, בשלב הראשון של הדיון בעתירה עמדו המשיבים על הסירוב לחשוף את סיכומי הדיון והפרוטוקולים מדיוני הוועדה, בטענה שמדובר במידע אודות דיונים פנימיים והתייעצויות פנימיות, שאין חובה למסרו, לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק. לאחר תום הדיון הודיעו המשיבים, כי החליטו לחשוף את כל המסמכים האמורים, אגב מחיקת שמות הדוברים, ונשמעו טיעונים משלימים בבקשת העותרת לחשוף גם את שמות הדוברים. בין לבין, הסתיימו הליכי החקיקה בעניין יישום דו"ח הוועדה, עם חקיקת חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013.

המסגרת הנורמטיבית

7.         אפרט תחילה את המסגרת הנורמטיבית, ובהקשר זה אשוב ואפנה גם לדברים שהובאו על-ידי בפסקי-דין קודמים, בסוגיית העיון במידע אודות דיונים פנימיים והתייעצויות פנימיות (עת"מ (י-ם) 483/06 קיבוץ איילות נ' מינהל מקרקעי ישראל (28.10.07), ועת"מ (י-ם) 8576/08 פזגז 1993 בע"מ נ' מדינת ישראל - המשרד להגנת הסביבה (4.3.09)).

            חוק חופש המידע מעגן את זכותם של אזרחי המדינה ותושביה לקבל מידע מרשויות הציבור. בבסיסה של הזכות לקבלת מידע מספר רציונאליים. הזכות למידע נתפסת כחיונית לצורך מימוש זכות היסוד החוקתית לחופש הביטוי והבעת הדעה. היא מהווה תנאי להגשמתה של זכות הציבור לדעת, וליכולתו של הציבור לבטא את דעותיו ועמדותיו בגדרו של השיח הציבורי, ועל-כן הנה חיונית לקיומו ולתפקודו התקין של המשטר הדמוקרטי. כן משמשת הזכות לחופש המידע אמצעי חיוני בידי הציבור להפעלת פיקוח וביקורת ראויים ויעילים על הרשויות לשם הבטחת תפקודן התקין. בנוסף, משקפת זכות זו את הרציונאל הרואה ברשות הציבורית כנאמן הציבור, אשר המידע הנאסף על-ידה הנו לטובת כל אחד מיחידיו (עע"ם 7024/03 עו"ד אריה גבע נ' יעל גרמן ואח' (6.9.06) בפסקאות 11 ו-12 לפסק דינה של כב' השופטת ארבל); וכן ראו: עע"ם 8282/02 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' מדינת ישראל נ' משרד מבקר המדינה, פ"ד נח(1) 465, 470 (2003); עע"ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון "הארץ" (19.1.06) בפסקאות 8 ו-9 לפסק-דינה של כב' השופטת חיות); ועע"ם 6013/04 מדינת ישראל - משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ (1.2.06) בפסק-דינו של כב' השופט (כתארו אז) ריבלין).

8.         סעיף 1 לחוק חופש המידע קובע, כי "לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית, בהתאם להוראות חוק זה". הזכות לקבלת מידע אינה מוחלטת, אלא יחסית, והחוק מסייגה בהוראות שנקבעו בסעיפים 8 ו-9. סעיף 8 לחוק מאפשר דחיית בקשות במקרים מסוימים, כמו למשל כאשר הטיפול בבקשה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה; וסעיף 9 לחוק מפרט מידע שאין למסרו או שאין חובה למסרו. סעיף 9(א) לחוק עוסק במידע שנקבע קטגורית כי הרשות הציבורית לא תמסרו, זאת מחמת פגיעה באינטרסים ציבוריים חיוניים, כמו למשל ביטחון המדינה; וסעיף 9(ב) לחוק, שבעניינו נסבה המחלוקת בעתירה שלפנינו, מונה רשימת סוגי מידע שאין הרשות חייבת למסרו. לענייננו רלבנטי סעיף 9(ב)(4) לחוק, הנוגע למידע אודות דיונים פנימיים והתייעצויות פנימיות. הסעיף מורה, כי רשות ציבורית אינה חייבת למסור "מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין".